Ricorso per la regione autonoma FriuIi-Venezia Giulia in persona
del presidente della Giunta regionale in carica Giancarlo Cruder,
rappresentata e difesa - come da delega in calce al presente atto e
da delibera della Giunta regionale 8 agosto 1997 n. 2439 - dall'avv.
Renato Fusco, avvocato della regione, eleggendo domicilio presso
l'Ufficio distaccato della regione stessa sito in Roma, piazza
Colonna n. 355.
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri in carica,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 17,
19, 20, 21, 22 e 24 del d.lgs. 9 luglio 1997 n. 241, recante "Norme
di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti in sede di
dichiarazione dei redditi e dell'imposta sul valore aggiunto nonche'
di modernizzazione del sistema di gestione delle dichiarazioni"
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 28 luglio 1997 n. 174).
In fatto
A) La regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e' stata costituita
con legge costituzionale 31 gennaio 1963 n. 1, approvativa dello
statuto speciale di autonomia.
L'ordinamento finanziario della regione e' disciplinato dal titolo
IV di detto statuto, le cui disposizioni, in forza dell'art. 63,
comma secondo, possono essere modificate con leggi ordinarie, sentita
la regione.
L'art. 49 in particolare - sostituito poi dall'art. 1 della legge 6
agosto 1984 n 457 e da ultimo modificato dall'art. 1, comma 146 della
legge 23 dicembre 1996 n. 662 - disciplina la devoluzione di quote di
imposte statali "riscosse nel territorio della regione stessa", tra
le quali - per quel che interessa nel presente giudizio - i sei
decimi del gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche
(IRPEF) e dell'imposta sul valore aggiunto (IVA), nonche' i quattro
decimi e mezzo del gettito dell'imposta sul reddito delle persone
giuridiche (IRPEG), secondo quanto espressamente stabilito dai nn. 1,
2, 3 e 4 del comma 1 del richiamato art. 49 stat.
La disposizione statutaria ha avuto concreta esplicazione con
l'art. 5, comma 1 del d.P.R. 23 gennaio 1965 n. 114 recante le
"norme di attuazione" in materia di finanza regionale (sostituito poi
dall'art. 3 del d.lgs. 2 gennaio 1997 n. 8): il quale ha previsto
che alla liquidazione mensile delle quote dei proventi erariali
spettanti alla regione provvedono la Direzione regionale delle
entrate per il Friuli-Venezia Giulia e le relative sezioni staccate
provinciali operanti nella regione, sulla base dei versamenti in
conto competenza e dei residui affluiti alle coesistenti sezioni
della tesoreria dello Stato.
La devoluzione statale alla regione Friuli-Venezia Giulia delle
quote delle succitate entrate tributarie avviene quindi con criterio
rigorosamente territoriale, in quanto collegato ai versamenti
materialmente eseguiti in territorio regionale; mentre non tiene
conto dei versamenti di imposte effettuati al di fuori del territorio
regionale, ancorche' i presupposti giuridici per l'imposizione
vengano in essere all'interno del medesimo territorio.
B) In attuazione dell'art. 3, comma 134 della legge 23 dicembre
1996 n. 662 (recante la delega al Governo per l'emanazione di decreti
legislativi per la semplificazione degli adempimenti tributari) con
il d.lgs. 9 luglio 1997 n. 241 si sono emanate appunto "Norme di
semplificazione degli adempimenti dei contribuenti in sede di
dichiarazione dei redditi e dell'imposta sul valore aggiunto, nonche'
di modernizzazione del sistema di gestione delle dichiarazioni".
Nell'ambito del capo III riguardante "Disposizioni in materia di
riscossioni" l'art. 17 e' dedicato al "Versamento unitario e
compensazione" e prevede per i contribuenti titolari di partita IVA
la possibilita' di effettuare versamenti unitari delle imposte, dei
contributi dovuti all'INPS e delle altre somme a favore dello Stato,
delle regioni e degli enti previdenziali, con eventuale compensazione
dei crediti nei confronti dei medesimi soggetti (comma 1).
Tali versamenti e relativa compensazione riguardano - tra le altre
- le imposte sui redditi, l'imposta sul valore aggiunto e le imposte
sostitutive delle imposte sui redditi e sul valore aggiunto (comma
2).
Secondo quanto previsto dal successivo art. 19, comma 2, dette
compensazioni, ancorche' dichiarate e fatte risultare tra debiti
e crediti di natura essenzialmente tributaria e previdenziale,
incidono direttamente sui versamenti a diverso titolo nella misura
delle somme compensate.
L'art. 22 del medesimo decreto legislativo n. 241/1997, riguardante
la "Suddivisione delle somme tra gli enti destinatari", stabilisce
poi al comma 1 che "un'apposita struttura di gestione" provveda ad
attribuire agli enti destinatari (quindi allo Stato per i tributi
erariali alle regioni per l'istituenda Irap, all'Inps ed agli altri
enti previdenziali per i contributi previdenziali) le somme a
ciascuno spettanti, tenendo conto dell'eventuale compensazione
eseguita dai contribuenti.
Il comma 3 dello stesso art. 22 prevede che tale struttura di
gestione sia individuata con decreto del Ministero delle finanze, di
concerto con i Ministri del tesoro e del lavoro e della previdenza
sociale; e che con altro decreto del Ministero delle finanze siano
stabilite le modalita' di attribuzione delle somme:
Pure si fa rilevare infine che con l'art. 24 (riguardante le
"Modalita' di versamento" comma 6 si e' stabilito pure l'abrogazione
dell'art. 5 del d.P.R. 28 settembre 1988 n. 602: il quale prevedeva
che i versamenti relativi alle ritenute alla fonte operate da
sostituti di imposte dovessero essere effettuati nel domicilio
fiscale del contribuente (come anche confermato dalla circolare
15.1.21973 del Ministero delle finanze).
In diritto
La suindicata normativa statale risulta illegittimamente invasiva
delle competenze e dell'attuale assetto finaziario-contabile della
ricorrente regione Friuli-Venezia Giulia, incidendo
pregiudizievolmente sul sistema di devoluzione dei tributi statali
quale stabilito dall'art. 49 stat. (e successive modifiche e
statuizioni); e conseguentemente devesi impugnarla per i susseguenti
motivi.
1. - Illegittimita' costituzionale degli artt. 17 e 24 del decreto
legislativo n. 241/1997 violazione dell'art. 49 dello statuto di
autonomia (come sostituito e modificato dall'art. 1 della legge n.
457/1984 e dall'art. 1 comma 146 della legge n. 662/1996) per
mancanza di puntuali disposizioni legislative di salvaguardia della
devoluzione statutaria alla regione di quote di tributi statali
riscossi in territorio regionale.
Come sopra illustrato la norma statutaria dell'art. 49, le
disposizioni di attuazione statutaria emanate con il decreto del
Presidente della Repubblica n. 114/1965 e la normativa statale
ordinaria contenuta nella legge n. 457/1984 e nella legge n. 662/1996
hanno stabilito un organico sistema finanziario-contabile di
devoluzione mensile alla regione di quote di entrate tributarie
"riscosse nel territorio della regione stessa".
Con le previsioni dell'art. 17 del decreto legislativo n. 241/1997
si e' previsto un sistema di versamento unitario e di compensazione
che prescinde dalla verifica dell'insorgenza dei presupposti
giuridico-fattuali delle imposte da riscuotere in territorio
regionale| Senza che con detta previsione legislativa si sia pure
stabilito un meccanismo di salvaguardia della corretta e tempestiva
devoluzione alla regione delle quote di compartecipazione sulle
entrate riscosse dallo Stato con riferimento a soggetti residenti in
territorio regionale e con riguardo alle imposte (Irpef, Irpeg ed
Iva) sulle quali alla regione stessa spettano statutariamente le
indicate compartecipazioni.
A titolo esemplificativo si evidenzia come le ritenute Irpef alla
fonte operate per redditi da lavoro dipendente con riferimento a
soggetti residenti ed operanti nel territorio del Friuli-Venezia
Giulia saranno versate - e quindi riscosse - fuori del territorio
regionale qualora il datore di lavoro, in qualita' di sostituto di
imposta, sia domiciliato fiscalmente in altra parte del territorio
nazionale.
Poiche' per i dipendenti pubblici del settore statale e per i
pensionati pare verra' istituito un centro di versamento per il
settore nord-orientale con sede a Bologna, e' un dato di fatto che
verranno meno una parte cospicua delle somme riscosse a titolo di
Irpef, Irpeg ed Iva e sinora riconosciute alla regione a causa delle
scelte organizzative e logistiche dello Stato e degli enti
previdenziali.
Lo stravolgimento dell'attuale meccanismo di devoluzione delle
compartecipazioni di spettanza regionale risulta confermato ed
aggravato dalla previsione del gia' ricordato art. 24, comma 6 dello
stesso decreto legislativo n. 241/1997, laddove si e' stabilita
l'abrogazione dell'art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 602/1973, il quale a sua volta prevedeva che le ritenute alla
fonte fossero effettuate dai sostituti di imposta nel domicilio
fiscale del soggetto a cui carico andassero effettuate: attribuendo
quindi la facolta' per i sostituti di imposta medesimi di operare
dette ritenute in diverso luogo ai fini del versamento unitario e
della compensazione.
Appare palesemente evidente che la nuova disciplina tributaria e
previdenziale recata dall'art. 17 del decreto legislativo n. 241/1997
risulta gravemente pregiudizievole per l'assetto finanziario della
regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in quanto sottrae notevoli
risorse ad essa dovute per le compartecipazioni statutariamente
stabilite con un meccanismo di pagamento delle imposte (interessate a
tali compartecipazioni) che prescinde e supera il basilare principio
della devoluzione di quote di imposte statali "riscosse" in
territorio regionale.
2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 22 del decreto
legislativo n. 241/1997 per violazione dell'art. 49 dello statuto di
autonomia (come sostituito e modificato dall'art. 1 della legge n.
4547/1984 e dall'art. 1, comma 146 della legge n. 662/1996) per
assoluta indeterminatezza sia della costituenda struttura di gestione
sia delle modalita' di attribuzione delle somme.
L'art. 22, comma 3, della normativa di semplificazione degli
adempimenti contributivi prevede "una apposita struttura di gestione
(che) attribuisce agli enti destinatari le somme a ciascuno di essi
spettanti", la cui costituzione e' demandata all'emanazione di un
decreto del Ministero delle finanze.
Similmente all'emanazione di altro decreto dello stesso Ministro e'
rinviata la determinazione delle "modalita' per l'attribuzione delle
somme".
La richiamata disposizione legislativa statale appare
costituzionalmente illegittima innanzitutto perche' rimane
assolutamente indeterminata la composizione, il funzionamento e la
sede di tale "struttura di gestione", presentandosi altresi' nebuloso
l'ambito di competenza e le specifiche attribuzioni di tale
costituendo organismo.
Secondariamente va incisivamente fatto rilevare come la stessa
norma, nel rinviare semplicisticamente ad un futuro decreto
ministeriale la determinazione delle modalita' di attribuzione delle
somme "agli enti destinatari, non contiene alcuna disposizione di
salvaguardia per le entrate finanziarie della ricorrente regione:
giacche' non e' minimamente garantito che i versamenti tributari
oggetto di compensazione da parte dei contribuenti del Friuli-Venezia
Giulia siano "riscossi" nel territorio regionale con riguardo ai
tributi (Irpef, Irpeg ed Iva) sui quali la regione stessa vanta
statutariamente una quota di compartecipazione|
Essendosi prevista la possibilita' di compensazione tra debiti e
crediti attinenti a tributi erariali con debiti e crediti riguardanti
contributi previdenziali e' infatti facilmente prevedibile che le
regolazioni contabili comportanti riscossioni e versamenti avvengano
a Roma, sede principale dell'Inps e dei piu' importanti istituti
previdenziali.
La mancanza di una specificazione normativa anche su tale rilevante
questione determinera' presumibilmente una considerevole diminuzione
del gettito statale dovuto alla regione per le spettanti
compartecipazioni.
In terzo luogo non puo' sottacersi come la denunciata
indeterminatezza dell'art. 22 del decreto legislativo n. 241/1997 sia
sulla "struttura di gestione" che in ordine alle "modalita' di
attribuzione delle somme" comporti, un gravissimo nocumento per il
complessivo assetto finanziario della regione che non sara' in grado
di introitare con tempestivita' le somme di compartecipazione ad essa
spettanti, laddove attualmente ad essa le stesse sono versate
mensilmente dalla Direzione regionale delle entrate. Con l'ulteriore
pregiudizievolissima conseguenza che la regione stessa non potra'
regolarmente ne' impostare i propri bilanci di previsione, annuale
ne' provvedere alla adozione dei provvedimenti di spesa nei
numerosissimi settori di intervento affidati alla propria competenza
istituzionale|
3. - Illegittimita' costituzionale degli artt. 17, 19, 20, 21, 22
24 del decreto legislativo n. 241/1992 per violazione della legge
delega 23 dicembre 1996 n. 662 e dei principi in essa contenuti con
riferimento all'attribuzione alle regioni di competenze esclusive in
materia di imposta regionale sulle attivita' produttive (Irap) e
sull'addizionale Irpef.
La legge-delega n. 662/1996 riguardante il decentramento fiscale,
nel dettare i principi ed i criteri direttivi per la legislazione
delegata, prescriveva tra l'altro:
l'attribuzione alle regioni del potere di regolamentare con
propria legge le procedure applicative dell'Irap (art. 3, comma 144,
lettera i);
l'effettuazione del versamento dell'Irap direttamente alle
singole regioni, secondo le disposizioni vigenti per i tributi
diretti erariali (art. 3, comma 144, lettera 1, punto 3);
l'applicazione della disciplina in materia di Irpef per la
riscossione, garantendo l'immediato introito dell'addizionale alla
regione (art. 3, comma 146, lettera d);
il basilare principio che l'attuazione della delega di cui al
comma 143 dovra', tra l'altro, assicurare l'assenza di effetti
finanziari netti negativi per le regioni e per gli enti locali.
Appare oppurtuno evidenziare infatti come l'Irap (che trovera'
applicazione in tutte le regioni, sia ordinarie che a statuto
speciale), unitamente all'addizionale Irpef, verra' a compensare il
venir meno del gettito dei contributi sanitari e degli altri
versamenti a carico dei cittadini per il finanziamento della spesa
sanitaria.
Per la regione Friuli-Venezia Giulia tale dato assume una
particolare rilevanza in relazione al fatto che detta spesa sanitaria
trova integrale copertura nei predetti versamenti - unitamente a
risorse regionali - in forza del disposto dell'art. 3, comma 144,
della medesima legge n. 662/1996.
La ratio che sottende le previsioni dell'art. 3, comma 144, lettera
1), punto 3) (prevedente l'effettuazione del versamento dell'Irap
direttamente alle singole regioni) e del comma 146, lettera d)
(garanzia dell'immediato introito dell'addizionale Irpef alla
regione) e' la medesima che mira a garantire alle regioni medesime
l'assenza di effetti finanziari netti negativi (art. 3, comma 151),
giacche' i flussi finanziari delle istituende imposte devono
compensare il venir meno delle devoluzioni gia' derivanti dai
contributi sanitari e dalla c.d. tassa sulla salute: determinabili
quest'ultimi in migliaia di miliardi su base annua (per la regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia il gettito stimato per l'anno 1997 e'
di oltre 1.300 miliardi).
Preme rilevare come la possibilita' di compensazione con tributi e
contributi di diversa natura o spettanti ad altri soggetti (prevista
dall'art. 17) nonche' i meccanismi di ripartizione (stabiliti dagli
articoli seguenti) introdotti dal decreto delegato n. 241/1997 per un
verso risultano assunti in palese violazione dei principi recati
dalla legge delega in materia di Irap e di addizionale Irpef; per
altro verso, e con riferimento alle due citate imposte,
inevitabilmente determineranno un minor gettito o un pregiudizievole
ritardo nell'introito suscettibile di incidere sui conti di cassa e
sull'equilibrio finanziario complessivo della regione, in ragione
della dimensione quantitativa dei flussi in parola in rapporto
all'intero bilancio regionale.
Vale ricordare inoltre che l'attuale assetto del finanziamento del
comparto sanitario garantisce alle regioni l'afflusso mensile dei
contributi sanitari versati dai datori di lavoro.
Le regioni sia in sede di Conferenza permanente Stato-regioni in
occasione dell'esame del testo del decreto legislativo sulla
semplificazione, sia durante l'esame parlamentare del decreto stesso
facevano rilevare con incisivita' che i proposti contenuti
risultavano in contrasto con i principi dettati dalla legge-delega n.
662/1996 non solo perche' contrastante con la stabilita garanzia
dell'introito netto alle regioni gia' nel periodo transitorio (che
dovrebbe iniziare a far tempo dal 1 gennaio 1998), ma anche perche'
invasivi dell'attribuita potesta' legislativa regionale in materia di
applicazione dell'Irap.
Cio' in quanto il decreto legislativo n. 241/1997, oltre a
contemplare (art. 24, comma 2) espressamente l'introito delle somme
dovute per l'Irap alla tesoreria dello Stato (difformemente dal testo
dello schema del medesimo decreto legislativo sottoposto in
precedenza alle regioni, che prevedeva il versamento alle tesorerie
regionali|) anche stabilisce nel periodo transitorio (per quanto
attiene ai meccanismi di delega agli istituti bancari per il
versamento da parte dei contribuenti e di riversamento ad opera delle
banche degli importi) l'autorizzazione alla stipulazione di
convenzioni da parte del Ministro del tesoro - di concerto con il
Ministro del lavoro - di durata triennale ed anche tacitamente
rinnovabili.
Se quindi la regione legiferasse sulle procedure applicative
dell'Irap in base alle attribuzioni gia' conferitele e nei termini
consentiti, le convenzioni stipulate per l'Irap dagli organi
ministeriali statali verrebbero ad interferire inevitabilmente
sull'applicazione regionale dell'imposta predetta.
L'emanato decreto legislativo incide quindi illegittimamente
sull'esercizio della potesta' legislativa riservata alle regioni
dalla legge-delega n. 662/1996|